城市是現(xiàn)代化進(jìn)程的樞紐，也是國家治理效能的集中體現(xiàn)。“十四五”時(shí)期，我國城市發(fā)展范式開始由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，人民城市理念正式嵌入頂層制度設(shè)計(jì)。2025年中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步以“兩個(gè)轉(zhuǎn)向、五個(gè)更加注重”校準(zhǔn)戰(zhàn)略坐標(biāo)，為“十五五”階段提供了政策共識(shí)與制度預(yù)期。2025年8月28日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，從優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、培育壯大城市發(fā)展新動(dòng)能、營造高品質(zhì)城市生活空間等七方面提出23條具體意見。本報(bào)告在治理共同體理論框架下，對(duì)“十四五”的制度演進(jìn)與結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)行定性評(píng)估，并面向“十五五”提出法治化、市場(chǎng)化、數(shù)字化、人本化相統(tǒng)一的制度供給方案，旨在為構(gòu)建中國特色城市現(xiàn)代化新范式提供學(xué)理支撐與政策參考。
“十四五”城市高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)展
（一）戰(zhàn)略范式轉(zhuǎn)換：從增長極導(dǎo)向到治理共同體
“十四五”時(shí)期，國土空間規(guī)劃體系完成法定化重構(gòu)，以“三區(qū)三線“為剛性約束，首次實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃“多規(guī)合一“的縱向貫通與橫向協(xié)同，城市開發(fā)邊界全面劃定，新增建設(shè)用地規(guī)模被鎖定在2950萬畝以內(nèi)。 城市群—都市圈—縣城三級(jí)結(jié)構(gòu)在制度層面得到確認(rèn)：19個(gè)城市群的GDP總量占全國比重已超過八成，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等核心城市群的全球競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升。與此同時(shí)，人民城市理念被納入頂層設(shè)計(jì)，城市定位從單一經(jīng)濟(jì)引擎升級(jí)為“人的全面發(fā)展平臺(tái)“，治理主體由單一政府?dāng)U展至政府—市場(chǎng)—社會(huì)三元協(xié)同，居住證制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)順利完成。
（二）空間治理機(jī)制：體檢—更新閉環(huán)的制度化
住建部連續(xù)三年組織59個(gè)樣本城市開展“一年一體檢、五年一評(píng)估“，形成覆蓋安全、創(chuàng)新、宜居、韌性、綠色等8大類69項(xiàng)核心指標(biāo)的體檢體系。城市更新由項(xiàng)目導(dǎo)向演進(jìn)為政策體系，涵蓋法規(guī)、財(cái)政、規(guī)劃、社會(huì)參與等多維工具；全國累計(jì)開工改造老舊小區(qū)逾20萬個(gè)，惠及居民近4000萬戶，重點(diǎn)完成水電路氣信等配套設(shè)施建設(shè)及公共部位維修，同步推進(jìn)加裝電梯、打通消防通道、建設(shè)電動(dòng)自行車充電設(shè)施。在更新過程中，“留改拆”并行的技術(shù)規(guī)范與倫理框架逐步成型，歷史文脈保護(hù)、社區(qū)認(rèn)同重塑與資產(chǎn)增值之間實(shí)現(xiàn)制度性權(quán)衡，防止大拆大建成為剛性要求。
（三）產(chǎn)業(yè)動(dòng)能重構(gòu)：場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新生態(tài)
產(chǎn)業(yè)鏈治理引入鏈長制與首席數(shù)據(jù)官制度，政府角色由直接配置資源轉(zhuǎn)向規(guī)則制定與生態(tài)維護(hù)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重在2024年已突破一成，較2020年提升約2個(gè)百分點(diǎn)；北京、上海、深圳、杭州躋身全球數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力城市前列，產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界趨于消融，生產(chǎn)、生活、創(chuàng)新在同一空間內(nèi)復(fù)合疊加，形成“無邊界創(chuàng)新城區(qū)”雛形；示范園區(qū)由單一生產(chǎn)功能型園區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)企業(yè)集聚與城市轉(zhuǎn)型。數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則、收益分配機(jī)制及治理框架開始嵌入城市治理體系，制度型開放特征顯現(xiàn)。
（四）公共服務(wù)邏輯：從戶籍本位到常住人口本位
公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)完成由戶籍人口向常住人口的制度切換，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)施規(guī)劃、人員編制同步調(diào)整，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)未落戶常住人口全覆蓋。住房制度由增量供給轉(zhuǎn)向多元供給，保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房與存量更新并行，全國累計(jì)開工各類保障房650萬套，棚改安置住房580萬套。住房屬性回歸居住權(quán)保障。韌性城市建設(shè)由應(yīng)急工程轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理：地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率提高到87.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過43%，內(nèi)澇治理取得明顯成效，城市燃?xì)獾裙艿览匣赂脑焐钊胪七M(jìn)；北京、上海、深圳等地建成“城市大腦”，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、公共服務(wù)一網(wǎng)通享。
“十四五”期間城市發(fā)展面臨的問題
（一）區(qū)域格局失衡：從梯度差異到斷層固化
要素單向流動(dòng)與制度粘性疊加，使區(qū)域發(fā)展由“梯度差異”演變?yōu)椤皵鄬庸袒?，協(xié)同治理陷入高成本低績效困境。一是要素流動(dòng)單向強(qiáng)化“核心—邊緣”格局。2021—2024 年，東部三大城市群以不足 5% 的國土面積集聚了全國 42% 的常住人口和 54% 的經(jīng)濟(jì)總量，而中西部 200 余個(gè)中小城市出現(xiàn)人口凈流出，部分縣城常住人口年均下降 1%—3%，功能與財(cái)政雙重收縮加劇。二是區(qū)域協(xié)同的制度成本居高不下?？缡∮蚨愂辗殖伞⑸鷳B(tài)補(bǔ)償、公共服務(wù)共建共享等機(jī)制仍停留在框架協(xié)議層面，尚未形成可操作的利益分配規(guī)則；以軌道交通為例，全國 23 條省際斷頭路至今未能貫通，醫(yī)保異地直接結(jié)算覆蓋率僅 82%，協(xié)同治理績效遠(yuǎn)低于預(yù)期。三是政策工具過度依賴行政手段。城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)、人口、資金配置仍以政府主導(dǎo)的行政劃轉(zhuǎn)為主，市場(chǎng)與社會(huì)力量參與通道狹窄，導(dǎo)致資源配置效率損失，區(qū)域一體化進(jìn)程滯后于規(guī)劃預(yù)期。
（二）住房價(jià)值錯(cuò)位：從投資標(biāo)的到居住權(quán)利
金融化慣性、租賃規(guī)則缺口與老齡需求激增三重張力，導(dǎo)致住房體系偏離居住屬性，治理失配風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。一是住房金融化傾向未根本扭轉(zhuǎn)。2024 年一線及部分二線城市房價(jià)收入比仍超過 20，投資屬性顯著高于居住屬性；全國個(gè)人住房貸款余額占金融機(jī)構(gòu)全部貸款余額比重長期維持在 25% 左右，房地產(chǎn)作為大類資產(chǎn)的金融屬性持續(xù)強(qiáng)化。二是租賃市場(chǎng)制度供給不足。全國 35 個(gè)重點(diǎn)城市租賃人口約 6000 萬，但保障性租賃住房存量僅覆蓋需求量的 35%；承租人權(quán)益保護(hù)、租金指導(dǎo)價(jià)格、長租企業(yè)監(jiān)管等規(guī)則體系尚不完善，群體性租賃糾紛呈上升趨勢(shì)。三是存量住房品質(zhì)與老齡化社會(huì)需求錯(cuò)配。全國 2000 年以前建成的城鎮(zhèn)住宅約 17 億平方米，其中 60% 以上未進(jìn)行節(jié)能、適老化、無障礙改造；與此同時(shí)，65 歲以上老齡人口占比已突破 14%，適老化設(shè)施缺口與老年居住需求矛盾凸顯。 四是住房保障多元供給尚未形成閉環(huán)。保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、人才住房等制度并存，但準(zhǔn)入、退出、流轉(zhuǎn)規(guī)則銜接不暢，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性空置與排隊(duì)輪候并存。
（三）財(cái)政資源約束：從土地依賴到多元失衡
土地財(cái)政退坡與多重復(fù)合紅線并存，城市融資結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)運(yùn)營與綠色轉(zhuǎn)型路徑均面臨“存量沉睡—增量剛性”雙重失衡。一是土地財(cái)政退坡加劇收支缺口。2022—2024 年全國土地出讓收入連續(xù)三年下滑，年均降幅超過 15%，地方政府對(duì)基建和公共服務(wù)的新增投入被迫壓縮；部分城市政府債務(wù)率已突破 100%，債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重接近 20%，傳統(tǒng)“擴(kuò)張—消耗”模式不可持續(xù)。二是水、能源、碳排放多重紅線疊加。全國城市年均缺水約 60 億立方米，北方城市外調(diào)水依賴度超過 40%；單位 GDP 能耗仍高于 OECD 國家均值 20% 以上，碳排放強(qiáng)度下降速度滯后于“雙碳”目標(biāo)要求。三是存量資產(chǎn)沉睡與增量投資剛性并存。全國低效工業(yè)用地、閑置商辦用房合計(jì)約 10 億平方米，再開發(fā)成本高于新增用地；基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目年均資金需求仍在萬億元量級(jí)，資產(chǎn)—負(fù)債錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)放大。四是綠色投融資機(jī)制尚未成熟。綠色信貸占全部貸款余額比重不足 8%，綠色債券期限結(jié)構(gòu)偏短，難以匹配城市管網(wǎng)、生態(tài)修復(fù)等長周期項(xiàng)目的現(xiàn)金流需求。
（三）治理碎片鴻溝：從部門分割到制度排斥
數(shù)據(jù)壁壘、權(quán)責(zé)錯(cuò)位與數(shù)字排斥相互強(qiáng)化，城市治理呈現(xiàn)“高投入—低協(xié)同—弱反饋”特征，弱勢(shì)群體面臨制度性邊緣化。一是部門數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致政策合成謬誤。全國城市運(yùn)行管理涉及 20 余個(gè)部委、40 余個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)共享率不足 60%，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同平均耗時(shí) 90 個(gè)工作日以上；城市治理呈現(xiàn)“高投入—低協(xié)同—弱反饋”特征。二是數(shù)字技術(shù)賦權(quán)與弱勢(shì)群體權(quán)利保障之間存在張力。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60 歲及以上人口為 2.64 億，其中約 35% 尚未掌握智能手機(jī)基本操作；在數(shù)字政務(wù)服務(wù)使用率最高的 10 個(gè)場(chǎng)景中，老年人使用率僅為 42%，顯著低于全國平均水平。三是基層治理權(quán)責(zé)失衡。街道、社區(qū)承擔(dān)行政事項(xiàng)平均超過 200 項(xiàng)，專職社區(qū)工作者占比不足 30%，社區(qū)經(jīng)費(fèi)占區(qū)級(jí)財(cái)政支出比重普遍低于 3%，人、財(cái)、物資源配置與事權(quán)下放不匹配。四是數(shù)字鴻溝進(jìn)一步加劇公共服務(wù)不平等。在智慧社區(qū)、數(shù)字醫(yī)療、在線教育等高頻場(chǎng)景中，低收入群體、老齡人口面臨“使用門檻高、替代服務(wù)少、維權(quán)渠道弱”的三重困境，數(shù)字排斥現(xiàn)象顯著。
“十五五”城市高質(zhì)量發(fā)展的政策建議
（一）完善法治與治理框架：從政策宣示到剛性約束
一是制定《城市高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)法》，將人民城市、碳預(yù)算、數(shù)據(jù)治理、韌性安全確立為法定原則，為空間規(guī)劃、財(cái)政投入、績效考核提供不可逾越的硬邊界。二是建立“國土空間總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—行動(dòng)計(jì)劃”三級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制，確保上位規(guī)劃目標(biāo)在市縣層面可分解、可考核、可問責(zé)。三是構(gòu)建跨區(qū)域治理法律框架，明確GDP分計(jì)、稅收分成、生態(tài)補(bǔ)償、公共服務(wù)共建共享的操作規(guī)則，并設(shè)立常設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)以降低協(xié)同成本。四是建立城市體檢與法規(guī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每五年一次法定體檢，體檢結(jié)果直接觸發(fā)規(guī)劃修編程序，對(duì)擅自變更規(guī)劃或突破約束性指標(biāo)的行政主體啟動(dòng)剛性問責(zé)，形成“體檢—修例—問責(zé)”閉環(huán)。
（二）深化城市更新制度創(chuàng)新：從項(xiàng)目治理到制度治理
一是設(shè)立國家城市更新基金，中央財(cái)政以資本金方式持續(xù)注資，撬動(dòng)社會(huì)資本形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的多元投融資結(jié)構(gòu)，并配套負(fù)面清單與中長期績效評(píng)估。二是建立“留改拆”技術(shù)規(guī)范與倫理框架，以歷史街區(qū)保護(hù)率、居民同意率、社區(qū)滿意度為三重門檻，未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目不得啟動(dòng)。三是推動(dòng)存量工業(yè)用地“退二進(jìn)三”制度落地，允許混合用途、彈性年期、收益共享，并建立土地增值收益二次分配機(jī)制，防止資產(chǎn)沉睡。四是完善社區(qū)參與機(jī)制，設(shè)立具有法定審查權(quán)的社區(qū)設(shè)計(jì)師制度，組建居民理事會(huì)與更新監(jiān)督團(tuán)，實(shí)現(xiàn)更新全過程共治。
（三）構(gòu)建綠色低碳與數(shù)字治理協(xié)同機(jī)制：從單點(diǎn)試驗(yàn)到系統(tǒng)集成
一是全面推行城市碳預(yù)算制度，將建筑、交通、產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域排放上限納入法定規(guī)劃，建立“超額排放交易+減碳激勵(lì)”并行的市場(chǎng)機(jī)制。二是建設(shè)城市級(jí)數(shù)字孿生底座，集成極端天氣、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的多情景模擬與實(shí)時(shí)響應(yīng)，形成跨部門、跨層級(jí)、跨主體決策支持系統(tǒng)。三是全面推行首席數(shù)據(jù)官制度，打通公安、應(yīng)急、交通、衛(wèi)健等垂直系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、共享協(xié)議與安全責(zé)任鏈。四是建立數(shù)字包容制度，為老齡人口、低收入人群設(shè)置線下代辦、適老化界面、志愿輔導(dǎo)等多元通道，并通過立法明確數(shù)字服務(wù)可及性最低標(biāo)準(zhǔn)。
（四）夯實(shí)民生保障與風(fēng)險(xiǎn)治理體系：從底線兜底到系統(tǒng)賦能
一是完善住房多元供給體系，保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、適老化改造三線并舉，建立租金、房價(jià)、收入聯(lián)動(dòng)調(diào)控機(jī)制，并將住房可負(fù)擔(dān)性納入法定體檢指標(biāo)。二是建立公共服務(wù)“隨人流動(dòng)”制度，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育逐步實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)結(jié)算、互認(rèn)與共享，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與人員編制動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)配置。三是構(gòu)建“平急兩用”韌性框架，統(tǒng)籌防洪、抗震、防疫、反恐等多災(zāi)種治理，建立政府—市場(chǎng)—社會(huì)協(xié)同應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，并立法明確生命線工程最低冗余標(biāo)準(zhǔn)。四是建立城市文化基因保護(hù)制度，開展全國文化基因普查，劃定歷史文化風(fēng)貌管控線，培育創(chuàng)意街區(qū)與文化IP，實(shí)現(xiàn)歷史文脈與現(xiàn)代功能的制度性兼容。
從“十四五”到“十五五”，中國城市發(fā)展的核心命題已由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向制度重構(gòu)。治理共同體理論為理解這一轉(zhuǎn)型提供了恰當(dāng)?shù)姆治鲆暯牵赫?、市?chǎng)、社會(huì)三類主體在制度激勵(lì)下形成協(xié)同演化機(jī)制，使城市從經(jīng)濟(jì)增長極升級(jí)為人的全面發(fā)展平臺(tái)。面向未來，人民城市理念必須轉(zhuǎn)化為可操作的法治框架、可執(zhí)行的政策工具與可持續(xù)的治理機(jī)制，方能確保中國式城市現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。（國聲智庫課題組）
